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财政发力稳经济:支出加码发债提速,一揽子化债方案将落地

来源:第一财经 发布时间:2023年08月31日

  作者:陈益刊

  国内需求不足叠加复杂外部形势下,中国经济恢复承压,主要宏观经济指标有所回落。为了稳经济,市场对宏观政策尤其是财政政策期待颇多,而下一步财政发力方向明确。

  8月28日,十四届全国人大常委会第五次会议在京召开,审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》(下称《报告》)。《报告》指出,今年以来,财政改革发展各项工作扎实推进,财政运行总体平稳,预算执行情况较好。在部署下一步财政五大重点工作中,首要工作是加力提效实施好积极的财政政策,以推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

  根据《报告》,下一步财政加力提效包括合理加快财政支出进度。今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕,用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。落实好相关税费支持政策等。另外,另一项财政重点工作是防范化解地方政府债务风险,制定实施一揽子化债方案。

  多位财税专家告诉第一财经,当前经济形势下需要积极财政政策发力,根据上述《报告》部署,财政支出将保持一定力度,万亿级地方政府专项债券发行将提速,而一揽子税费支持政策将落地,从而保障民生、扩大政府投资、支持经营主体纾困,发挥财政逆周期调节作用。另外,一揽子化债方案将落地实施,缓释地方政府债务风险,从而有利于稳经济,确保完成全年目标任务。

  财政支出加码

  《报告》在部署下一步加力提效实施好积极的财政政策时要求,加强财政经济运行监测和形势分析,密切跟踪地方和部门预算执行情况,用好财政资金直达机制,合理加快财政支出进度,全面提升资金支付效率,推动各项财税政策尽早落地见效。

  根据财政部数据,今年前7个月广义财政支出(全国一般公共预算和政府性基金支出之和)约20.1万亿元,比去年同期下滑5%,财政扩张力度低于去年。不过前7个月财政支出规模除了低于2022年同期外,均高于往年,说明财政仍保持一定支出力度。

  今年财政支出进度略低于往年,主要跟经济下行压力依然较大,对税收增收有一定影响,而楼市、土地市场持续低迷,也影响相关财政收入。在财政“以收定支”原则下,财政支出进度受到一定影响,而地方政府专项债券发行进度慢于去年,也影响支出进度。

  对此,上述《报告》要求,合理加快财政支出进度,全面提升资金支付效率。这意味着后期财政支出会加快。

  《报告》在部署财政加力提效时还要求,今年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕,用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕,研究扩大投向领域和用作项目资本金范围,引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理。

  中央财经大学教授温来成告诉第一财经,今年的新增专项债发行进度是明显慢于去年,而在当前经济恢复面临有效需求不足,经济下行压力较大,要实现全年5%左右的经济增长目标依然需要努力。因此中央要求继续加快发债进度并尽快使用,以稳投资稳经济。

  今年8月份以来新增专项债发行规模已经超过4700多亿元,新增专项债发行明显提速。今年以来新增专项债发行规模接近3万亿元,市场预计剩余的8000多亿元大部分也将在9月份完成发行。

  除了加快发债外,上述《报告》还强调研究扩大投向领域和用作项目资本金范围,引导带动社会投资。去年新增专项债投向和资本金范围都有扩围。

  温来成表示,专项债必须用于有一定收益的公益性项目,目前投向范围比较大,不过按照政府投资条例规定来说,还有一定扩展空间。适当扩大专项债投向,能够更好地满足各地实际情况,来推动专项债项目建设运营。

  另外,近年来审计部门发现,一些专项债项目存在资金闲置、投向不合规、资金挪用、项目收益不及预期等问题,而这跟前端项目过度包装、项目前期准备工作不扎实、后端管理不足等有关。此次《报告》要求,加强专项债券项目储备和投后管理。

  积极财政政策的另一个举措是减税降费,借此减轻经营主体税费负担,帮助企业纾困,来增强市场活力。

  最近为了稳定市场预期,减轻企业、个人负担,财政部等发布了一揽子税费延续政策,比如工薪族年终奖单独计税个税优惠政策,个税汇算清缴400元以内免补税政策、小微企业增值税减免政策等均延续至2027年底。另外财政部等还出台了一些针对性政策,比如8月28日起减半征收证券交易印花税,以活跃资本市场、提振投资者信心。

  税务总局数据显示,2023年上半年,全国新增减税降费及退税缓费9279亿元。

  化解地方隐性债务风险

  除了下一步财政加力提效外,防范化解地方债风险也是后期财政重点工作。

  《报告》要求,中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作,督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施,紧盯市县加大工作力度,妥善化解存量隐性债务,优化期限结构、降低利息负担,逐步缓释债务风险。

  目前,中国地方政府债务风险总体安全可控,但一些市县偿债能力弱,债务风险较高,而地方政府债务风险又主要集中在隐性债务。今年以来个别地方公开表示靠自身能力无法化债,叠加一些城投公司出现流动性风险事件,引起市场对地方债风险担忧。

  而7月24日中共中央政治局会议提出,要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案。上述《报告》落实政治局会议精神,强调制定实施一揽子化债方案。

  上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经,上述《报告》提到,地方统筹各类资金和支持举措来化债,因此未来地方政府需要统筹协调资产,兼顾资产与负债管理,充分挖掘可化债资源。由于目前经济欠发达的市县,可腾挪的资金资源有限,化债压力最大,因此这些债务负担重的市县被重点关注。

  财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经,根据上述《报告》,当前化解债务风险,主要是解决存量债务偿还压力过大问题,主要通过债务置换使得低息长期债券贷款来置换高息短期债务,节约资金成本,缓释风险。

  “当前要妥善协调债务双方利益,避免出现激发债券市场波动和舆情事件。对于偿债高峰期,地方要提前介入,优化期限结构,减少短期内偿债压力。对于一些理财产品类的高利率融资渠道,要严加管控,避免增加利息负担。”郑春荣说。

  目前中央支持地方化债举措逐步明朗。根据多个省份公开信息,不少省份积极与财政部对接,争取纳入财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作,获得特殊再融资债券额度,从而通过发行再融资债券来置换部分隐性债务,从而延长偿债期限,并降低利息,缓释风险。目前机构普遍预计这一特殊再融资债券额度在1万亿元以上,按照地方债限额管理规定,这一额度上限不超过2.6万亿元。

  相对于庞大的隐性债务,仅靠万亿元特殊再融资债券,显然难以缓释风险。展期降息更需要金融机构支持。

  8月中旬,中国人民银行、金融监管总局、证监会联合召开会议要求,金融部门统筹协调金融支持地方债务风险化解工作,丰富防范化解债务风险的工具和手段,强化风险监测、评估和防控机制,推动重点地区风险处置,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

  近些年政府协调金融机构支持隐性债务重组,展期降息,缓释风险并不鲜见。比如,贵州省的遵义道桥建设(集团)有限公司156亿元银行贷款展期降息。

  当然,上述地方债展期降息只是缓释风险举措,最终偿债仍依赖地方安排财政资金、出让股权、项目收益等偿还,甚至破产重组、清算等方式减计债务。化解地方债风险最终依赖于经济持续增长。

  《报告》还要求,加强跨部门联合监管,始终保持高压态势,强化定期监审评估,坚决查处新增隐性债务行为,终身问责、倒查责任,防止一边化债一边新增。

  温来成告诉第一财经,《报告》突出跨部门联合监管隐性债务是一大亮点,因为隐性债务关系到地方政府融资平台公司,多数地方由当地国资委主管,地方财政部门主要做一些统计工作。融资平台违规举债又涉及多个部门,仅靠财政一家显然难以管控,因此需要财政、金融、国资、审计、人大甚至纪检监察等多部门联合起来,强化治理。

  近些年多部门也联合强化对地方债监管。财政部去年公开表示,隐性债务增长势头初步得到遏制,存量隐性债务也已经化解三分之一以上,隐性债务风险稳步缓释,总体可控。

  温来成认为,要真正落实地方债终身问责、倒查责任,将违规举债落实到具体的官员头上,并公开曝光典型案例,这样才能真正起到威慑作用,否则压实地方主体责任难落实。

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