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多城加紧布局城中村改造 与那次棚改有何不同?

来源:大众网 发布时间:2023年07月24日

房地产行业再迎重磅政策定调。

7月21日,国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。在稳增长、扩内需的经济形势下,新一轮城中村改造备受关注,除了盘活城市存量资产、更新城市面貌,房地产行业会在多大程度上受益?

业内认为,城中村改造是修复内需和消费潜力的必然选择,有助于构建先租后买的新模式,逐步让新市民升级住房消费,为商品房市场可持续发展创造条件。政策不仅驱动了部分营建机会,更诞生了大量运营服务商机,有利于具备资产综合运营能力的企业。

值得注意的是,本轮城中村改造,不可等同于历史上的棚改。2015~2017年那轮棚改,开启了三四线城市的去库存浪潮;本轮改造则限定于超大特大城市、不大拆大建,可以说是“啃硬骨头”的改革,资金投入速度更慢,对经济的边际拉动也将更渐进。

多地已加速城中村改造

早在今年4月28日,推进城中村改造便被官方会议提及。当时中共中央政治局召开会议,要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

在我国城镇化发展过程中,大城市的城中村占据核心区位,但供应效率很低,不符合新市民的需求,也不符合高质量发展的需求。房地产发展新时期,加强城中村改造是必然趋势。

按照国常会要求,在超大特大城市实施城中村改造,要稳中求进、积极稳妥,优先改造对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村,成熟一个推进一个,实施一项做成一项。

据第七次全国人口普查数据,中国目前有7个超大城市,分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津;14个特大城市,包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山等。这其中,不少城市近年来加大城中村改造力度、创新改造方式,并已提出明确目标。

广州在相关立法工作上走在前列。7月17日,广州市住房和城乡建设局发布关于征集《广州市城中村改造条例(征求意见稿)》,这是其首次针对城中村改造进行的立法工作,也是全国首个有望出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。

按照广州的官方计划,今年广州计划推进127个城中村改造项目(含46个续建项目,12个新开工项目,69个前期项目),重点推进17个城市更新项目,力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。

上海将2023年定为城中村改造出形象、出成效的一年,将新启动“城中村”改造项目10个,改造老旧村民房屋不少于130万平方米,受益村民不少于4000户。目前上海还有城中村点位近700个,涉及11万户左右,该市计划在2032年底全面完成城中村改造项目。

深圳模式则较为特殊,针对城中村改造,由政府统租后实施综合整治类更新,并纳入其政策性住房保障体系。据深圳市住房建设局发布相关文件,2023~2025年,深圳将建设筹集保障性住房46万套(间)、建筑面积超过2000万平方米。

业内认为,新市民年轻人和外来人口,主要集中在超大特大城市,特别是城中村区域,在超大特大城市推动城中村改造,能够将供给侧改革和高质量发展、需求侧管理对接起来,解决城市发展不平衡,不充分的矛盾,通过公共服务全覆盖,真正释放消费潜力和内需。

与上轮棚改有诸多不同

在我国城镇化发展的历程中,三四线那轮棚改难以被忽视。本次城中村改造,将对行业产生多大连锁反应,与历史上的棚改有何异同,引发业内关注。

早在2015年,国家曾提出积极推进棚改货币化安置,三四线城市去库存浪潮自此开启;当时,因货币补偿的及时性和便捷性,棚改货币化安置的推进,直接激活了商品房销售环节,阶段性解决了房地产库存高企和经济下行的问题。

不过,这把“双刃剑”也推高了全国尤其是三四线的房价,加重了地方政府及居民的债务负担。2018年,国务院常务会提出,因地制宜调整完善棚改货币化安置政策,商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。

到2020年,住建部明确表示,未来城市规划要摈弃急功近利和大拆大建。2021年,《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提出,避免过度房地产化的开发建设方式,严控大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁,棚改规模也逐渐回落。

在“房住不炒”等顶层政策设计下,新时期的城中村改造,明显异于此前棚改。中信证券发表研报表示,两者在区域、工作方式、受益主体上均有不同。

在覆盖区域上,此前的棚户区改造针对全国,以资金驱动为主要手段,以大拆大建为主要模式,因此在拆迁较为容易的三四线城市进展快。本轮城中村改造,则限定于超大特大城市,从居民切实需要、城市客观实际出发,在有人口流入产业基础的大城市搞城中村改造。

“由于一线城市城中村情况更加复杂,本轮改革可以说是啃硬骨头的改革,这可能意味着资金投入速度更慢,对经济的边际拉动更渐进,但也可能意味着政策的长期副作用少,社会争议少。”中信证券认为。

在工作方式上,此前的棚改多为大拆大建,如今的城中村改造则更为精细、具体。“城中村改造是针对集体用地更为复杂全面的城市功能区的环境更新,既包含拆除重建的全面改造,也包含维持建筑格局的微改造,还有介于两者之间的混合改造。”

总而言之,此前的棚改推动了可观的建设需求,城中村改造则要求“成熟一个推进一个,实施一项做成一项”。从拉动投资的角度看,中信证券认为,无论是房地产开发还是基础设施建设,本轮城中村改造的增量影响都将低于2015年前后。

城市更新更加“细水长流”

抛却差异,城中村改造和棚户区改造,均有“双重政策目标”,既要改善民生,又要扩大内需。

中信证券研报显示,2008年到2020年,全国各类棚户区改造持续推进,带动了有效投资和建材、装修、家电等消费、促进了上下游相关产业发展,对稳增长发挥过积极作用。

但是,上轮城市更新对房地产的强力刺激,以及由此引发的化学反应,如今或难以再现。

国泰君安研报曾表示,2015~2017年棚改推动的三四线城市上行周期,有三个前提:一是有土地出让作为政府前期投入资金的闭环,需房企扩表拿地支持;需产业发展、人口进城保证动态平衡;需金融支持政府加杠杆作为催化剂,宏观层面也是新的宽信用渠道。

再看如今的行业现状,房企处于缩表状态,各类投资力度均较有限。同时,本轮房地产风险始于流动性问题,库存并非当下房地产矛盾的核心,如今可供各个城市更新的空间也较为有限,且大城市城中村具有产权问题复杂、周边房价较高等特点,更新成本较大。

长期以来,由于我国土地制度的特殊性,城乡间存在两种不同的地权,适用两种不同的征收补偿制度。此前棚改多为国有土地,适用《国有土地上房屋征收条例》,货币化安置后部分资金再度流入楼市;城中村则多为集体土地,拆迁仍依据《土地管理法》,各地在土地征收、集体土地转国有、安置方式等方面差异化较为突出。

在资金来源问题上,“涉及到公共服务设施补短板的资金,需要国企为主导,通过政策性金融工具、专项债、财政以奖代补等方式解决。”广东住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。也有业内人士称,专项债规模有限,要发挥政策的带动作用,引入市场多方资金进入,通过杠杆的放大作用撬动发展。

国常会也要求,坚持城市人民政府负主体责任,多渠道筹措改造资金,高效综合利用土地资源,统筹处理各方面利益诉求,把城中村改造与保障性住房建设结合好。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励和支持民间资本参与,努力发展各种新业态,实现可持续运营。

总而言之,未来的城市更新会更加细水长流,房地产难再现大规模刺激。兴业证券表示,大规模刺激房地产行业可能并不是托底经济的解方。从长期来看,房地产行业或将迎来新的发展模式,以刺激房地产来提振经济的时代可能已经一去不复返。

国泰君安表示,当前经济增长从资本驱动转向全要素生产率驱动,卖地谋发展反而带来更多的债务问题以及高库存问题,而资管新规则限制房企融资,成为新旧模式转变的催化剂。地产的作用将从驱动产业转变到产业驱动,过去全国开花的地产繁荣模式不再,基于高端制造业产业链聚集形成的城市群具有较大潜力。

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